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工商社论》农田水利政策的三项未竟之功

admin 快讯 2020-10-15 36 2
工商社论》农田水利政策的三项未竟之功 第1张 工商社论

在立法院临时会朝野政党的争议下,继2018年通过的农田水利会组织通则第40条,有关「农田水利会之改制及其资产处理、职员工作权益保障等事项,另以法律定之」,农田水利法完成三读,农田水利会由公法人改制为公务机关。未来将分配水源的事权统一,行政院农委会承接现有农田水利会而成立的17个分署,牵动到升格为农业部后的内部机构的整并之外,还涉及现有农田水利会的资产及负债由国家概括承受,更可能触及宪法对于人民财产权保障的争议。以下从组织变革、用水标的、以及公共利益三个层面,来分析未来的农田水利政策。

在组织变革方面,事权统一的水源永续,必须建立在农业部的升格。从行政院组织改造五法在2010年到2011年陆续完成立法,并于2012年起,跨越政党赓续改制升格的部会,除了行政院的主计总处和人事行政总处、国家发展委员会,还有文化部、科技部及劳动部;而尚未完成、但较容易完成的是交通及建设部、经济及能源部、以及农业部,而机构与职权整并幅度最为庞杂困难者,诚属环境资源部。由于农委会目前的机构已经颇为繁复,光是林务局就有9个管理处和农林航空测量所,此外,农委会有9个改良场、水土保持局有6个分局、畜产试验所则有3个分所和4个繁殖场,而农粮署和动植物防疫检验局则各有四个分署和分局。换言之,以现有的农田水利处,就算加上有北中南东四个分署的农粮署,人员预算编制势必无法因应水源事权统一后的政务推动。因此,农委会升格为农业部,确实有其必要性。

在用水标的方面,此次立法将有助政府未来调度水源,于关键时刻排除返台企业「投资五缺」的缺水障碍。因为目前水利法规定的顺序是:家用与公共给水、农业用水、水力用水、工业用水、水运及其他用途。对于新竹、台中、台南的科学园区,各县市政府所划定的工业区,或是高雄工业重镇的用水,企业可以自行排除障碍的空间有限。若要像台塑今年5月计划在六轻工业区,打造全台湾最大的海水淡化厂,或「护国神山」台积电,自行推动水资源管理的五大核心行动,都是可遇而不可求的自力救济。中小型规模的厂商是心有余而力不足,可望而不可及,要求业者自求多福,不利于长期的招商引资。

在公共利益方面,徒善不足以为政,徒法不足以自行。良法美意是否陈义过高,甚至演变成宪法诉讼或政党对抗的局面,当不是国人所乐见。农田水利法的三读通过,在政治上的余波荡漾,原因有二:少数与多数的辩证;以及公共利益的本质。

就少数与多数的辩证而言,民主政治是数人头的政治,而公共政策本来就有人反对,有人支持,如果什么事情都要尊重少数,那如何进行多数统治,这是「少数服从多数,多数尊重少数」的困境。政策的立法与施行,本来就会面对赞成与反对、多数与少数的问题,因此对于多数和少数对政策的赞成和反对的不同立场。「多数统治」和「尊重统治」的政治权衡,更多政策执行之沟通与协调,「多数未必对,少数不一定错」的执政态度,都有助于解决国家概括承受农田水利会资产的宪政争议。

就公共利益的本质来说,在木已成舟,箭在弦上,不得不发的今天,则必须思考的是:维持社会正义的基础,共同的观念价值或许未必可得,但具有说服力的公共利益,必须要有政治、行政、经济、社会的可行性。面对经济与社会、政府与农民、以及朝野政党的冲突,最重要的是依据详尽规范的法定程序,循序渐进的推动后续的政策。利益的竞逐与调和,可以透过多元观点诠释得到,这可能有别于农业技术官僚眼中的公共利益,甚至无法用「多数决」民主政治的法则进行理解。

前大法官吴庚在2012年曾经指出,「公益不是整个社群或其中大部分成员利益的总和,而是『各个成员事实上利益,经由复杂的交互影响过程,所形成理想的整合状态』。在多元社会须持续的透过公开讨论形成共识,而不是由公权力主体片面决定」。

一纸立法,强制由国家接收,一般大众缺少充分的讯息,也没有看到政策说明与具体计画,无法弭平政治争议,更不能解决政策冲突。「完全执政,完全负责」,对于涉及「资产充公」和「比共产党还共产党」的疑虑,拥有权力的人必须告诉人民,为什么农田水利会的资产与负债,要由国家概括承受?农田水利会改制为公务机关固然简单,就地设置分署安置职员和未来的公务员进用其实也不难;但是,现有的资产届时要如何进行鉴价,以后新设置的农田水利事业作业基金能否在年度预算书里面,充分的揭露财务资讯,让社会大众检视,立委诸公监督,都是各界人士想要知道的问题所在!

生技条例再延10年

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